Digitalizace je jako plakát, který si řada politiků a odborníků nalepila na svoji zeď a mluví o ní tak, že má být každému bylo jasné, co představuje. Že je hotovo a každý občan, i subjekt veřejné správy rozumí všem aspektům a dopadům tohoto termínu. Realita je ale poněkud odlišná, jak jsme se ostatně mohli přesvědčit v prvním dílu miniseriálu seriálu o digitalizaci.
Jedná se například o online nahlížení do dokumentů v archivech, které jsou digitalizovány, anebo o online databázi katastru nemovitostí. Ve veřejné debatě ale zcela postrádám právě důraz na digitální transformaci veřejné správy, tedy zásadní změnu paradigmatu, myšlení a změnu vnitřních procesů jednotlivých orgánů veřejné správy. Jde především o nastavení vnitřního řídícího a kontrolního systému bez toho, aniž by po instituci běhaly schvalované doklady stejně, jako tomu je od časů první republiky, či snad ještě dříve. Velká mýlka je také skutečnost, že se jedná o IT záležitost. Ano IT technologie následně elektronizaci fyzicky provádějí, ale zásadní je legislativa. Jde o změnu myšlení, změnu zákonů.
Pravidelně čtu v médiích, že si máme brát příklad z Estonska či Dánska, že tyto země digitalizaci zvládají. To je nepochybně pravda. Na co však není brán zřetel? Na samosprávné uspořádání ČR a s tím související roztříštěnost veřejné správy v porovnání s výše zmíněnými zeměmi. Zásadní část digitální transformace spočívá v elektronizaci řízení municipalit a jejich organizací. Zatímco zmiňované Dánsko má celkem 98 obcí (po reformě z roku 2007) a Estonsko dokonce 79, je v České republice k 1.1.2023 6253 obcí, které zřizují více než 10 tis. příspěvkových organizací.
Každý vedoucí orgánu veřejné správy – tedy starosta, ředitel krajského úřadu, ředitel příspěvkové organizace atd, je zároveň ta osoba, která je od A do Z odpovědná za řádné nakládání s veřejnými prostředky. A právě digitální transformace je tou cestou, která jako jediná může toto zajistit.
Ve veřejném prostoru rezonuje názor, který je však založen na velkém omylu. A sice, že ve veřejné správě se krade ve velkém. To prosím není pravda. Nic, jako systémová korupce u nás neexistuje. Některé nevládní organizace o tom sice rády mluví, ale není to pravda. Existují excesy a selhání jednotlivců, ale systémově se to prostě neděje. Co je však velmi závažným zjištěním, které jsem nabyl po dlouhých letech práce v oblasti elektronizace veřejné správy, to je nedostatečný důraz na řádné a efektivní nakládání s veřejnými prostředky. To je Achillova pata veřejné správy jako celku. Rychlý rozvoj informačních technologií přináší nové nástroje, jak tuto Achillovu patu vyřešit.
Má to několik podmínek:
- Vedoucí orgánu veřejné správy zajistí dodržování platné legislativy, zejména zákona č. 32/2001 SB, o finanční kontrole (dále jen ZFK)
- Veškeré procesy v rámci finančního řízení organizace budou plně elektronické (v připravovaném zákoně o účetnictví používá zákonodárce termín „technická forma“, pozn. autora)
- Zřizovatelé a jejich organizace budou fungovat jako konsolidovaný celek, který dodržuje nastavená pravidla a procesy
V minulém článku jsem se věnoval základům digitální transformace uvnitř veřejnoprávních organizací. Vysvětlili jsme si spisovou službu, účetnictví i srdce celého procesu – tedy procesy vnitřního řídícího a kontrolního systému (jinak též finanční kontrolu). Nový zákon o účetnictví pracuje se změnou paradigmatu, a to tím směrem, že už není základem průkaznosti podepsaný doklad v účetnictví, ale právě to, že řádně a zákonně prošel celým procesem podle ZFK. Toto je v podstatě nemožné dodržet zastaralým způsobem, kde po organizaci obíhají schvalovací košilky. Časovou lhůtu na plnou digitalizaci procesů nový zákon o účetnictví stanovil zcela jasně na 1.1.2026.
Zákon o finanční kontrole a jeho správná a řádná aplikace je úhelným kamenem ochrany veřejných prostředků. Každý vedoucí orgánu veřejné správy (ředitel, starosta, ministr apod.) má zákonnou povinnost zabezpečit hlavní cíle finanční kontroly (řízení), jak je vyžaduje §4 odst. 1 ZFK:
a) dodržování právních předpisů a opatření přijatých orgány veřejné správy v mezích těchto předpisů při hospodaření s veřejnými prostředky k zajištění stanovených úkolů těmito orgány,
b) zajištění ochrany veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům způsobeným zejména porušením právních předpisů, nehospodárným, neúčelným a neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky nebo trestnou činností,
c) včasné a spolehlivé informování vedoucích orgánů veřejné správy o nakládání s veřejnými prostředky, o prováděných operacích, o jejich průkazném účetním zpracování za účelem účinného usměrňování činnosti orgánů veřejné správy v souladu se stanovenými úkoly,
d) (3E) účelný, efektivní a hospodárný výkon veřejné správy.
Principy tří E – tedy efficiency, efectivity, economy (účelnosti, efektivnosti a hospodárnosti), uvedené v posledním písmenu tohoto ustanovení ZFK jsou pravidla, která se musí aplikovat při nakládání s veřejnými prostředky. Zjednodušeně se jedná o principy, jejichž aplikace přibližuje způsob rozhodování o veřejných prostředcích způsobu, který je běžný v případě rozhodování o vlastních prostředcích.
Účelnost
- takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů (§ 2 písm. o) ZFK
- když dosažené výsledky odpovídají stanovené a prokázané potřebě
- když je potřeba jasně identifikována, tzn., že je jasně identifikován účel vynakládání veřejných prostředků, který musí být v souladu s úkoly orgánu veřejné správy
- když je poptáváno správné zboží či správná služeb
„Dělání správných věcí.”
Efektivnost
- takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění (§ 2 písm. n) ZFK
- když je dosažen co nejlepší vztah mezi vynaloženými prostředky a dosaženými výsledky
- když jsou maximalizovány přínosy, které lze vynaložením veřejných prostředků dosáhnout
„Dělání věcí správnou cestou.”
Hospodárnost
- takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů (§ 2 písm. m) ZFK
- když jsou zdroje dány k dispozici ve správnou dobu, v dostatečném množství, za plnění v přiměřené kvalitě s co nejvýhodnější cenou
- tlak na minimalizaci nákladů nutných k dosažení požadovaných výsledků
„Dělání věcí za správnou (rozumnou) cenu.”
Jedinou možnou cestou k řádnému nakládání s veřejnými prostředky je tedy myslet „ve 3E“, aplikovat zákon o finanční kontrole na veškeré finanční řízení v organizaci a toto provozovat výhradně v elektronické formě. Nemůže se pak stát, že dojde nejen k chybám vzniklým z nepozornosti či jiným lidským faktorem, ale také se snáze zabrání případnému úmyslnému nedodržení zákona. Přestože jsou v různé fázi přípravy také další zákonné úpravy, už podle současně platné legislativy v oblasti nakládání s veřejnými prostředky, nelze naplnit povinnosti z něj vyplývající jinak, než elektronickými systémy. Mnoho veřejných institucí však říká, že je na to čas. Že kontrolou vždycky projdou a dělají to vlastně dobře. Když však nedodržuje platnou legislativu veřejná správa, jak to může vyžadovat po občanovi?
Je zcela zásadní zvládnout digitální transformaci správně a co nejdříve. Funkční a efektivní veřejná správa je podmínkou pro další rozvoj a ekonomickou prosperitu společnosti. V řadě oblastí je právě veřejná správa tou žábou na prameni. Jedná se o jednu z největších výzev současné vlády. Přes objektivní vnější i vnitřní problémy, se kterými se bez vlastního přičinění potýká, nesmí digitální transformace zapadnout. Dnešní investice do zefektivnění veřejné správy přinese zítřejší úspory.
Hlavní přínosy elektronizace procesů vnitřního řídícího a kontrolního systému (finanční kontroly)
- Compliance => dodržování pravidel a nastavených procesů
- Snížení chybovosti => aktivní kontrolní mechanismy
- Eliminace rizik => ochrana veřejných prostředků i pracovníků
- Online => doklady a schvalování je přístupné odkudkoliv
- Dokladovatelnost (digitální auditní stopa) => VŠECH finančních a majetkových operací a provedených kontrol
- Průkaznost => zajištění průkaznosti účetních dokladů
- Budoucnost => příprava na povinnosti digitalizace dle zákonů Archivnictví a spisové službě, Rozpočtu a Účetnictví
Všechny výše uvedené důvody mě vedou k zamyšlení, zda to všechno je schopen např. ředitel malé příspěvkové organizace (malá ZŠ, MŠ, malé kulturní či sportovní centrum, knihovna), vůbec zvládnout a zda na to má personální i znalostní kapacity. Odpověď není snadná. Rozhodně tomu tak není ve všech případech. Mám za to, že právě v procesu digitální transformace musí ředitelé apelovat na své zřizovatele, aby naplňovali své zákonné povinnosti v metodické podpoře a v prostředcích pro zajištění zákonného a řádného výkonu finančního řízení organizace tak, jak jej ZFK, jeho prováděcí vyhláška a v neposlední řadě metodiky centrální harmonizační jednotky vyžadují.
Naplnění zřizovatelské funkce, nastavení komunikace mezi zřizovatelem a jeho organizacemi, nastavení procesů kontroly a monitoring (controlling) celého konsolidovaného celku, to jsou úkoly, které dnes čekají především na komunální politiky. Jsou municipality, kde toto propojení dobře funguje, ale už jsem s stal ze strany zřizovatele také svědkem reakce: „péočka nás nezajímají, mají svoje IČO, ať si dělají, co chtějí“. Tak to není příklad dobré praxe. Nejen rizika ekonomická, ale také např. demografická (účetní ve veřejné správě je 7. nejstarší povolání v ČR – cca 46,5 roku) zcela jasně ukazují, že bez zvýšené podpory ze strany zřizovatelů bude mnoho menších příspěvkových organizací v neřešitelné situaci.
Digitální transformace se nedá zastavit. Jen brzdit nesoučinností jednotlivých organizací. Tento odpor ale nedoporučuji. Jakmile se dostaneme do roku 2025 a začne to opravdu termínově hořet, bude tak obrovský nápor na kapacity nejen veřejné správy, ale rovněž dodavatelů aplikací, že se bude horko těžko plnit zákonný termín.
Začněme proto ihned.